质言之，从语用学角度看，宪法的逮捕规范除明确授权外，更存在权衡手段与目的、人身自由与公共利益的言外之意。

宪法活动是指宪法行为在具体实践中的表现样态，通常必须以完成特定的宪法任务为前提。只有宪法工作内涵清晰、外延明确，才能科学地阐述党对宪法工作实行全面领导的必要性和重要意义。

[14]胡耀邦：《全面开创社会主义现代化建设的新局面》（1982年9月1日），载中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献汇编》（上），中央文献出版社2011年版，第29页。要从三个善于来推动党对宪法工作的全面领导：一是要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。在很多正式的法律文件中，劳动权[8]与工作权[9]是同一性质的基本权利，只不过是用词有所差异而已。[39]认真学习和领会习近平总书记上述重要论述的精神，可以发现，加强党对宪法工作的全面领导至少有如下五个方面的重要意义：（一）加强党对宪法工作的全面领导能够确保我国宪法发展的正确政治方向习近平总书记在12·4讲话中强调指出，改革开放以来，我们党团结带领人民成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路。[40]习近平：《以科学理论指导全面依法治国工作》（2020年11月16日），载习近平：《论全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第11页。

二是党对宪法工作的领导是全面领导，是全覆盖、无遗漏式的领导方式，凡是具有宪法工作性质的宪法行为，都必须纳入党的领导之下来有序而为。[38]因此，加强党对宪法工作的全面领导既有必要，也是可行的，是为现行宪法实践证明完全正确的适合于宪法工作的领导体制机制和方式，必须要长期坚持。由于违法概念狭义论建立在我国依法行政原则的弱他律性之上，所以作为依法行政重要举措的行政执法责任制同样不可能摆脱狭义论的束缚。

诚如有学者所说，一个行政行为的作出可以没有相对人的参与，但不可能没有内部的运作。[52]究其原因在于，传统行政法强调的是对行政权的外部制约[53]，从立法和司法的外部视角为行政权划定了合法性边界。若成立则再进入下一个阶层的审查，判定是否存在不予或免予追责的情形。在比较法上，依法律行政强调的是议会立法对行政的支配性作用，要求行政活动必须有法律依据。

即使是那些被奉为现代程序核心要素的外部程序，也需要通过内部程序的纽带才能运转，其有效实施在很大程度上取决于内部程序的建构[55]。2018年3月颁行的《中华人民共和国监察法》以政务处分代替政纪处分（行政处分），使之适用于行政执法人员所有违法违纪尚未构成犯罪的职务行为，从而在实际上已将纪律责任归入到行政执法责任之中。

如《农业综合行政执法人员依法履职管理规定》第11条明确列举了多项缺乏期待可能性的事项，包括：对发现的非法、违法行为已经依法查处已责令改正、采取行政强制措施或者依法处罚，但因不可抗力或者行政相对人行为，以及执法部门及执法人员以外的因素，依然出现违法行为、违法后果和不良后果的情形。虽然这场争论随着过错认定标准的客观化而逐渐淡化——过错与违法由于均以行为人的外部行为作为评判对象，因而具备了统一的基础[38]。[17]张新宝∶《中国侵权行为法》，中国社会科学出版社1995年版，第156页。这种阶层式审查框架，在尽职免责改革提出后制定的规范性文件中已得到初步应用。

反之则作出不予或免予追责的决定。一方面，违法与否的客观标准无形中提高了审查门槛，容易造成行政执法行为有错不追或难纠的状况，引发所谓失之过宽的批评。[14]参见马怀德主编：《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社2001年版，第44页。对于明显超出了执法人员的认识能力范围，则应予排除。

[22]程晓敏、李秋生：《行政执法责任制的制度内涵及实践意义》，载《中国行政管理》2004年第8期，第53页。[34]参见陈兴良：《刑法中的责任：以非难可能性为中心的考察》，载《比较法研究》2018年第3期，第20页。

两相比较，尽管缺陷或错误行为说较现存义务说更加具有实操性，但两者的原理是相通的，都是将义务作为中介实现过错认定的客观化。在实现党内监督与国家监察有机统一的深刻变革中，行政执法责任体系化、制度化已迈入发展的快车道，正成为当今国家监察与责任制度现代化的核心议题[60]。

为此，有必要进一步澄清尽职免责改革的功能定位，明确其机制原理，以期消除误解、尽快促成改革落地。[47]曹昌伟：《侵权法上的违法性研究》，中国政法大学出版社2017年版，第181页。结语国务院提出尽职免责改革之际，正值贯彻落实党的十九大精神、深化国家监察体制改革的重要契机。具体而言，更具有针对性的履职标准不仅弥补外部行政法在有效规制行政执法行为上的依据供给不足，化解了责任追究门槛过高的质疑，而且为合理评价行政执法人员的职务行为提供了可能，实现对行政执法人员履职尽责的督促和指导。与主要由立法机关、司法裁判等创制并适用于行政主体和相对人的外部行政法不同，内部行政法作为规范行政机关运行的措施主要由行政内部创设，效力主要针对行政工作人员。[30]二、尽职免责改革的履职保障功能正是由于责任认定的客观化制造了不小的责任风险，所以在尽职免责改革被提出来以后，一种常见的理解就是将其看作是一项减少执法风险的重要举措，其保障执法人员依法履职的功能被着重强调。

因此，内部行政法并不会导致行政机关摆脱合法性控制，相反其作为一种内部事先控制技术，担保行政机关对外作出行政行为合法性[57]。最终才是确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。

 摘要: 作为尽职免责改革提出的制度背景，行政执法责任制虽自1997年以来在全国范围内推行，但并未得到全面有效的落实。另一方面，尽职免责改革以明确的履职标准为依托，在打破违法概念局限性的基础上，借助内部行政法内生于行政系统的优势，为行政执法人员履职尽责提供行为指导。

《广东省行政执法责任制条例》（1999年11月27日审议通过）第45条第3款。[39]相对偏狭和封闭的违法概念，既无法涵盖对所有行政活动的评价和指导，也不能吸纳过错概念中的合理成分作为其补充，因而也就难以建立起相对合理的行为标准。

[57]章剑生：《作为担保行政行为合法性的内部行政法》，载《法学家》2018年第6期，第74页。事实上，类似先定义务的规定已在我国公务员立法中有所体现。事实上，这种免责机制的探索，早已在各地的执法责任制实践中出现。[19]参见黄海峰∶《违法性、过错与侵权责任的成立》，载梁慧星主编∶《民商法论丛》（总第17卷），金桥文化出版（香港）有限公司2000年版，第22-23页。

二是采用过错责任原则的也有14个，占总数的54%。[7]根据理由的主客观性质，归责原则大体可以区分为主观归责和客观归责两类。

[27]另一方面，客观归责或责任客观认定都会在一定程度造成结果归责的局面，因而容易造成个案中的不公正，无形中带来了巨大的执法风险。[6]可见，究竟依据何种理由追究执法责任，并没有较为统一的意见。

罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第320页。《行政机关公务员处分条例》（2007年）第3条第2款规定，给予行政机关公务员处分，应当与其违法违纪行为的性质、情节、危害程度相适应。

 屠振宇，法学博士，南开大学法学院教授。毕竟，外部行政法不是一个十全十美的法律制度，其所确保行政行为的合法性不仅有立法机关依据供给不足的局限，而且存在审判机关审查能力有限的缺陷。反观我国的情况，不仅全国人大及其常委会无法提供充分、明确的法律，而且一直处于弱势的法院也难以实现强有力的司法审查。过错的此种认定方式，已在我国民事立法中获得确认。

（一）行政执法责任制的建立自1997年党的十五大报告明确提出政府机关必须依法行政以来，行政执法责任制就成为我国实行依法行政的重要举措，逐步在全国范围内推行。因为这种内部行政法似乎使行政机关摆脱了外部政治控制和法律控制，而正是这两种控制使行政机关成为‘合法的（lawful）主体[54]。

所以，过错的成立与否不再考虑行为人能否预见和应否预见，而是只要违背社会生活上必要注意义务即拟制其有过错。这个意义上建立起来的执法责任追究，只能将相对较弱的外部控制转换为同样较弱的内部控制，因而不可能实现对行政执法人员行为的有效约束。

在执法责任认定中纳入以有责性判定为目标的免责机制，这种做法与将责任作为犯罪成立要件一样，都是尊重人的基本要求，是保障人的尊严不受侵犯的要求[33]。以从事公务行为时的客观环境和具体条件来确定行政公务人员是否具有认识违法及危害结果发生的可能[35]。